《勞動合同法》邊緣的尷尬
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2013-11-14
隨著我國事業(yè)單位人事制度改革的逐步推進，事業(yè)單位編外用工已初具規(guī)模。但《勞動合同法》頒布實施以來，事業(yè)單位內(nèi)部卻出現(xiàn)了管理制度不統(tǒng)一、相同崗位不同福利等一系列問題，使事業(yè)單位的“編內(nèi)”人員處于《勞動合同法》執(zhí)行的邊緣狀態(tài)。
事業(yè)單位的尷尬現(xiàn)狀
事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟體制時期逐步建立并發(fā)展起來的，是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或化身。事業(yè)單位，特別是全額撥款的事業(yè)單位，并沒有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入或收入較少，各項支出全部或主要靠國家財政撥款。
就目前的情況來說，事業(yè)單位處于政府部門與企業(yè)之間的“夾層”地帶，其改革也頗為尷尬?！秳趧雍贤ā返念C布實施，使得事業(yè)單位原有的管理模式不能再與之匹配。特別是全額撥款事業(yè)單位，受財政資金來源、核算方法等方面的限制，人員管理方式基本沒有變化，“編內(nèi)”人員仍然在延續(xù)原來的管理模式。
同時，事業(yè)單位的人員編制管理與社會發(fā)展需求明顯銜接不足。在事業(yè)單位人事制度改革的過渡時期，“編外”用工已經(jīng)逐漸形成并具規(guī)模。以北京某國立養(yǎng)老機構為例：1989年人員編制數(shù)為150人，20年后在業(yè)務量增加7倍的情況下，“編內(nèi)”人員數(shù)量卻沒有增加。特別是《勞動合同法》實施以來，事業(yè)單位“編外”用工涉及到的一系列不和諧因素開始逐漸浮出水面，這些矛盾也應該引起有關部門足夠的重視。
“編內(nèi)”、“編外”兩重天
《勞動合同法》第二條規(guī)定：“國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！蓖瑫r第九十六條還規(guī)定：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關規(guī)定執(zhí)行?！?br/>
●簽定合同不同
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和各個事業(yè)單位業(yè)務的不斷擴展，僅靠事業(yè)單位中的編制內(nèi)職工已經(jīng)無法滿足工作需求。但由于受人員編制的限制，事業(yè)單位無法及時補充編制內(nèi)的職工和工作人員，只能采取聘用“編外”人員的方式緩解人手不足的窘境。這就在同一個單位中出現(xiàn)了“編內(nèi)”與“編外”兩種身份的職工。
在這些事業(yè)單位中，“編內(nèi)”人員簽訂的是“事業(yè)單位聘用合同”，“編外”聘用人員簽訂的是“勞動合同”。持有“事業(yè)單位聘用合同”的“編內(nèi)”人員，按照當?shù)厝耸抡哧P于工資福利相關規(guī)定進行管理；簽訂“勞動合同”的“編外”人員卻按照當?shù)叵嚓P規(guī)定和勞動合同中的有關約定條款進行管理?！熬巸?nèi)”人員的“身份”明顯區(qū)別于其他聘用的“編外”人員，也使得“編內(nèi)”人員長期游走于《勞動合同法》的邊緣。
●福利待遇不同
事業(yè)單位“編內(nèi)”人員的經(jīng)費來源主要靠財政撥款，執(zhí)行的工資福利標準是按照當?shù)厣霞壢耸虏块T制定的工資福利標準執(zhí)行，具有較高的穩(wěn)定性。而“編外”人員的經(jīng)費是由單位通過自身經(jīng)營或提供的服務所得解決。“編外”人員的工資福利是按照勞動合同的相關條款執(zhí)行，具有靈活性和不穩(wěn)定性，致使出現(xiàn)了很多不平等的現(xiàn)象，使單位內(nèi)部存在不協(xié)調(diào)因素。
如：根據(jù)北京市的相關規(guī)定：事業(yè)單位“編內(nèi)”人員只上繳失業(yè)保險和工傷保險，其他保險暫不參保，醫(yī)療保障采用的是公費醫(yī)療模式。“編外”勞動合同制人員需參加社會養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育保險等險種，個人和單位按照當?shù)厣鐣ｋU繳費比例繳納社會保險費?！熬巸?nèi)”人員按現(xiàn)有住房情況和現(xiàn)在的職級享受住房補貼，該部分款項完全由財政支付，而“編外”人員無法享受。
此外，“編內(nèi)”和“編外”人員的休假制度及休假期間待遇也不同，以表1為倒：
●醫(yī)療保障制度不同
事業(yè)單位的“編內(nèi)”人員執(zhí)行的是公費醫(yī)療制度，國家為保障國家工作人員而實行的、通過醫(yī)療衛(wèi)生部門向享受人員提供制度規(guī)定范圍內(nèi)免費醫(yī)療預防服務的一項社會保障制度，覆蓋面僅限于各級政府機關和事業(yè)單位、其他黨派、人民團體的工作人員和退休人員，還包括高等學校的大學生和退伍在鄉(xiāng)的二等乙級以上殘廢軍人，公費醫(yī)療經(jīng)費來自財政部門的專門撥款。而事業(yè)單位的“編外”人員執(zhí)行的是基本醫(yī)療保險制度，基本醫(yī)療保險費由單位自行解決，由社保機構統(tǒng)一管理，實行社會統(tǒng)籌。
●調(diào)解、仲裁的渠道不同
實行聘用制的事業(yè)單位，簽訂聘用合同的，事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發(fā)生爭議的，先由業(yè)務主管部門接待處理，通過人事部門逐級上報、溝通解決：而如果聘用人員發(fā)生勞動爭議或糾紛，受理的部門則是勞動行政主管部門的勞動爭議處理機構。
走出“邊緣”的一些建議
●改進事業(yè)單位的管理體系
事業(yè)單位業(yè)務主管部門應會同編制、人事等部門，就事業(yè)單位的用工數(shù)量適時進行調(diào)整。財政部門除根據(jù)其人員編制數(shù)核定財政預算資金外，更應根據(jù)其完成公共服務目標的數(shù)量和質(zhì)量來決定財政應投入的金額，完善資金投入的指標體系。
事業(yè)單位也應被賦予適當?shù)臋嘞?，主管部門只需對其工資總額進行總量控制，對其工資福利項目進行指導，而不直接干預。單位可把工資福利等分配方案上報主管部門審核。如果“編外”人員可以達到用人單位崗位要求，應通過審批，可以享受“編內(nèi)”人員同等權利。這不僅能激發(fā)事業(yè)單位活力，也能保障“編外”人員的合法權益。在編制有限的情況下，可通過專項財政資金給予支持，實現(xiàn)逐步平穩(wěn)過渡。
●醫(yī)改應深入操作層面
在醫(yī)療保險制度改革覆蓋事業(yè)單位之前的過渡期間，應以事業(yè)單位“編外”人員的基本醫(yī)療改革為契機，可通過兩種方式解決“編外”人員醫(yī)療保障不平衡問題：一是通過逐步降低編制外職工門診報銷起付線，可由原1800元，逐步降低為1500元、1000元，甚至更低，并且該部分費用應由財政醫(yī)保專項經(jīng)費負擔。同時逐步提高門診報銷比例，由50％逐步提高到“編內(nèi)”人員80％的比例。
二是單位繳納的基本醫(yī)療保險費劃入個人賬戶的比例部分應逐步提高，以緩解“編外”人員門診保險費用問題。舉例說明，公費醫(yī)療門診報銷比例不低于80％，編制內(nèi)職工1800元門診報銷額：1800×80％=1440元。某“編外”護士月繳費基數(shù)3000元，社保機構按照2.8％的比例按月劃入個人醫(yī)保支付卡的金額為84元，用于支付門診費用，比享受公費醫(yī)療的職工的報銷數(shù)額低。如果，月劃入個人醫(yī)?？ū壤?.8％提高到4％，月劃入個人醫(yī)?？ǖ慕痤~應為120元，全年應為1440元，這樣就等同于公費醫(yī)療報銷水平。
當然，該兩種方式的實現(xiàn)，都以良好靈活的財政管理運行機制為基礎。
●統(tǒng)一退休標準
在事業(yè)單位新的養(yǎng)老保險制度建立前，事業(yè)單位“編外”人員的退休金可由兩部分組成：一是由社保機構根據(jù)繳費年限和繳費金額進行核算的養(yǎng)老金部分，另一部分參照用人單位同等“編內(nèi)”條件人員的退休費與社保核算養(yǎng)老金的差額。以上兩部分之和等于“編內(nèi)”同等人員退休金?！熬幫狻迸c“編內(nèi)”人員的差額部分應由用人單位會同社保機構核準后提出申請，由財政專項予以解決。
鑒于以上勞動合同中基本保障制度的統(tǒng)一，其他諸如人事、勞動爭議調(diào)解的渠道及簽訂合同形式等問題就會迎刃而解。以上三種基本制度通過“編外”人員的試點，可為事業(yè)單位下一步編制內(nèi)人員的改革打下良好基礎。